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创新思路 勇于实践 探索城中村改造多赢新标杆
http://www.xxnet.com.cn 时间:2018-12-04 10:51:9 湘西网 我有话要说

 

 
  湘西网12月4日讯(团结报记者 陈文君)近年来,随着湘西经开区经济飞速发展,城市规模不断扩大,位于核心区和周边区域的“城中村”已成为园区发展一道绕不过的坎。这些因城镇化进程形成的历史产物,严重影响了州府新城城市形象和品质,极大降低了居民生活质量,同时也给社会管理带来了一定的难度。按照省委《关于在全省大兴调查研究之风深入开展“抓重点、补短板、强弱项”大调研活动的通知》要求,最近我就湘西经开区城中村改造工作进行了专题调研,并结合发达地区先进经验,就如何探索创新城中村改造拆迁安置新模式,实现政府、村集体、村民多方共赢,有效突破“天下第一难”瓶颈,为湘西经开区创建国家级高新区助力,进行了一些思考。
 
  盘点家底 掌握基础
 
  湘西经开区下辖1个街道办事处,6个社区,总人口约3万人。核心区规划面积7.12平方公里,2016年扩区调规后规划面积20.5平方公里,其中建设用地面积12.02平方公里。6个社区现有大大小小自然寨12个,农村宅基地及房屋建筑物约1000处,总占地面积约1200亩。从各社区的大小、建设情况和区位环境来看,大体可归为三类:第一类为总面积100亩以上、房屋150栋以上的双河、湾溪社区;第二类为区位较好、自然寨分散的牯牛坪、木林坪、龙凤社区;第三类为自然风光优美、发展起步晚的捧捧坳社区。
 
  理顺逻辑 明确认知
 
  经开区成立14年来,始终坚持产城融合、二、三产业双轮驱动发展思路,大手笔谋划、大力度开发、高标准建设,城市基础设施配套趋于完善,产业集群规模壮大发展,一大批高端商住综合体项目相继建成运营,如今的湘西经开区,已成为湘西的眼,湘西的脸。但随着城镇化进程不断加快,分布盘踞在各社区大大小小近12个自然寨构成的城中村,成为美丽园区不得不祛除的“胎记”。
 
  改变杂乱现状,提升州府形象的必要。由于体制机制历史原因,湘西经开区建区初期城市规划管理关系不清、责任不明,致使农村宅基地建设和监管成为一大盲点和难点。部分群众受利益驱动和人口增长压力,擅自新建、扩建宅基地,导致现在建筑布局杂乱、外观破旧呆板、功能不够齐全的城中村建筑形态,与周边高楼大厦形成巨大反差,既破坏了城市整体规划布局,造成城市功能及景观不协调,也极大地影响了城市天际线。比如牯牛坪社区三组自然寨与州政府新址仅一街之隔,乱搭乱建之风曾一度盛行,是占道经营、违法建设的高发区,外来人口频繁流动的集中区,环境综合整治的“重灾区”,与州府新行政中心庄严形象格格不入。
 
  转变改造模式,释放土地价值的必要。通过14年建设发展,核心区7.12平方公里近85%的土地已征收建设。若城中村改造继续采用宅基地安置方式,需要不低于600亩土地建设不少于1500个宅基地的安置区。而核心区除去自然寨、路网等基础设施,剩余可建设土地已不足300亩,远远无法满足安置区建设需要。同时,自60周年州庆以来,经开区投资置业吸引力大增,土地价值急剧增加,这些被现代化城市环抱的城中村,坐拥优越的地理位置和完善的基础配套设施,具有极大的土地升值和开发价值。如湾溪社区一组自然寨,紧邻文化广场中轴线、爱情海、碧桂园等高端商住综合体,可谓“寸土寸金”。但一组不到150栋房屋却占了近120亩土地,单位土地容纳人口比例低,经济效益产出远远低于以集约型为主的“写字楼经济”,造成土地资源的极大浪费。
 
  扩大受益群体,壮大集体经济的必要。虽然经开区各宅基地安置区位相对较好,但也只有临街的户主可以通过经营二、三产业和房屋出租获得收益,难以实现发展成果“人人共享”。同时,这种原始的“租赁经济”是暂时和缺乏后劲的,一旦两三年后周边大型商住综合体投入运营,保障性住房大规模建成投放,安置区相对落后的居住环境,粗放的发展方式必然导致失去市场竞争力。另外,经过多年的征地拆迁,各社区集体持有上百万元乃至上千万元的补偿款,但由于城乡二元结构限制,大部分城中村土地仍是集体性质,社区要利用自身资产大规模开发经营城中村土地就必须通过土地征收和招拍挂途径拿地,可往往因自身实力、人力、智力受限望而却步,导致大量集体资产闲置和贬值。
 
  正视现状 找准要点
 
  城中村改造是一项牵一发而动全身的系统性社会工程,涉及方方面面的切身利益,既有政府部门之间的上下协同,也有开发商、村集体、村民等主体之间的利益博弈,所面临的任务十分艰巨,矛盾十分突出。主要体现在:
 
  村民参与热情度不高。部分村民全局意识、前瞻意识观念淡薄,对城中村拆迁开发认知水平参差不齐,目光局限于眼下宅基地的面积大、地盘宽,房屋出租利润丰厚,认为拆迁开发后的生活、安置情况不确定,担心既得利益会受损失,从而对城中村改造抱怀疑态度、持观望情绪。特别是一些原住老人,“旧土”观念和“占天占地不如占个宅基地”的思想根深蒂固,不愿意放弃宅基地选择上楼安置,转变思想观念的难度颇大。
 
  干部思想认识不到位。城中村改造首先要解决的就是大规模拆迁安置,这是这项工作最为棘手的头等难事,需要干部花费大量的时间精力。少数政府干部和村干部对城中村改造的重要性、紧迫性、优越性认识不到位,认为转变原有的拆迁安置模式,会带来更多的“钉子户”和“难缠户”,增大信访维稳压力,从而产生畏难思想。有的干部没有真正把为群众办实事、谋幸福装在心里,认为大规模的城中村改造是“政绩工程”,不如听之任之待今后解决,产生多一事不如少一事的畏繁情绪。
 
  政策和资金配套不足。通过考察学习发达地区先进经验,我区针对城中村改造出台了一系列配套优惠政策,但由于城中村改造在我州仍是一项全新的工作,很多问题需要在实践中探索解决,摸着石头过河,难度之大不亚于国企改革。另外,国家层面虽加大棚户区改造的财税和金融支持力度,但相关政策并不完全适用城中村改造,而城中村改造期间的征拆补偿、土地购买、工程费用、过渡安置和失地农民保障都需要大量的资金投入,对开发主体资金链提出了巨大的考验。
 
  开发周期长风险较高。城中村改造要实现多方共赢,就必须走市场化运作,必然涉及房地产项目规划、报建、施工、销售等各个环节,如果没有“绿色通道”“容缺后补”机制,繁杂的审批环节将导致建设成本无限增加。同时,城中村改造又具有拆迁户安置的特殊属性,为确保资金收益平衡,往往项目容积率相对较高、体量较大,一般达到30-50万平方米,需要滚动开发运作。其间,一旦各利益主体博弈时间过长,将导致整个项目停滞,增加开发主体资金管理的成本与风险,引发社会稳定的群体性隐患。
 
  村民身份转变难适应。经调查,我州大部分地区城中村拆迁开发都能坚持有形和无形相结合,将被拆迁户纳入社会养老、医疗保障体系。但在实际工作中,绝大多数政府关注的重点是拆迁工作是否顺利、补偿金额是否偏低、安置房建设是否到位等领域,对被拆迁户长远生计和社会经济效益研究较少,简单沿用固有的安置模式。城中村中居住的对象都是长期从事农业活动的村民,大多数没有其他生产技能,拆迁后受自身素质限制,再就业路子窄,短期内难以适应身份转变,不能真正融入城市生活。
 
  分析对比 参考借鉴
 
  目前,通过多年的实践和发展,我国城中村改造主要可以分为政府主导型、村集体主导型、开发商主导型。
 
  各种模式典型代表和主要思路
 
  从全国来看,城中村改造比较具有代表性的城市有深圳、广州、珠海。深圳市采取的是政府主导、半市场化的旧村重建模式,即政府在开发过程中掌握主动权,坚持“统一规划、统一建设、统一分配”,突出政府宏观调控作用。广州市采取村集体主导开发模式,坚决反对房地产开发商插手城中村改造,通过当地村集体经济拿一部分资金,村民共同集资入股和银行贷款凑资,财政投入资金相结合,充分调动村民积极性。珠海市采取开发商主导、市场化的综合开发模式,即政府划出地块,开发商进行投资策划,独立承担拆迁安置,回迁建设和商品房建设,有效解决了资金问题。
 
  各种模式优势与劣势
 
  在政府主导的模式中,政府主要负责规划工作,能够更多的考虑社会、环境、经济等方面的综合效益。作为执政为民的地方政府,在城中村改造中会全面地考虑村民的安置补偿问题,为他们提供生活保障,更好地保护村民利益。同时更容易整合各职能部门的资源,减少阻力,加快工作进程。但最大的问题是,政府要独自承担巨额的建设投资和补偿压力,在目前融资贷款收紧的大背景下,大多数地方政府没有能力为这笔巨大的开支“买单”。
 
  在村集体主导的模式中,由村集体自己集资创办股份公司参与整个开发工作,村民集资作为股东,共享收益和分红,能充分调动村民的积极性。但村集体创办的公司往往缺乏专业知识和经验,项目运作能力差,且村集体可以担保资产、变现资产较少,村民也不愿意拿出自己大量资金入股,抗风险能力弱。同时,由于村集体创办的公司股东人数较多,人员素质参差不齐,思想难以统一,公司决策周期长,容易错失商机。
 
  在开发商主导的模式中,由于开发商经验丰富、资金雄厚、经营管理能力强,从经济运营角度来说无疑是最高效的。但开发商为了利润最大化,往往降低居住舒适度标准,造成项目容积率较高、建筑密度过高、基础设施承载过大等一系列问题,引发村民不满。另外,村民在得到赔偿后,为获取更多利益,往往寻求参与城中村改造工程,当诉求无法实现时,便会采取上访、阻拦施工等方式表达宣泄不满情绪。
 
  实际上,虽然三种模式虽互有差异,但政府所面对的主要难题是相同的,即如何寻求不同主体之间的利益平衡点,实现多赢局面。
 
  付诸实践 勇于创新
 
  与全国多数地区一样,湘西经开区在城中村改造拆迁时先后实行过宅基地安置、特色街区安置、货币化安置等拆迁安置模式。但不论何种安置模式对辖区内居民“安居”考虑比较充分,对“乐业”及其长远发展保障不够,不仅耗费了大量的土地修建安置宅基地,使政府流失了大笔财税收入,而且也不能确保居民长远生计和集体经济壮大,导致拆迁工作越来越难。为了破解城中村改造困局,经开区通过到浙江等地实地考察学习,从拆迁户最关心的拆迁安置模式入手,先后选取牯牛坪和湾溪社区作为试点,探索出了一条城中村改造拆迁安置新模式。
 
  政府引导的牯牛坪社区城中村自主开发1.0模式
 
  2015年,选取牯牛坪社区1组为“股份社区”试点,按照“政府引导、市场运作、自主拆迁、自主安置、自主开发、利益共享”的原则,以社区集体为主导开展城中村改造工作,实现利益“蛋糕”人人均享,风险人人均担。
 
  政府引导、市场运作。一是由社区注册成立总公司湘西牯牛投资有限公司,社区1组72户300余名居民每人出资6000元入股,负责开发项目的总体运营;二是成立子公司湘西牯牛置业有限公司,由社区总公司出资占股51%,社区1组72户300余名居民再出资,占股49%。湘西牯牛置业有限公司按照城市规划要求,通过土地招拍挂竞得州政府新址旁优质地段30亩国有出让土地,由公司自主开发建设商住房地产项目。
 
  自主拆迁、自主安置。由公司成立拆迁专班,与72户居民签订拆迁安置承诺书,公司在政府相关部门的全程政策指导下,负责开展拆迁户思想工作以及房屋的测量、评估、拆迁工作,严格实行“阳光拆迁”,所有股东全程参与,确保公平公正。开发项目首期工程竣工后,按照一楼门面商铺15平方米/人、商品房70平方米/人的标准,全部用于兑现72户拆迁户安置。面积不足或超出部分,采取市场价按照“多退少补”的原则与拆迁户相互找补。
 
  政策支撑、保障民生。经开区管委会分别与牯牛坪社区、社区组建的两个公司签订项目投资协议,在“绿色通道”、奖补资金、规划设计和工程周期等各个方面予以约束和支持,全力支持项目开发建设。对项目中“55、60”失地居民,由区财政给予补贴购买养老保险费。对无钱参保困难户,由区财政兜底担保,向金融部门申请贷款为其一次性缴清15年养老保险。
 
  政府主导的湾溪社区城中村联合开发2.0模式
 
  2018年,在总结牯牛坪社区城中村改造经验的基础上,进一步优化工作思路,选取湾溪社区1组为城中村联合开发试点,与牯牛坪城中村改造主要有以下不同:
 
  由政府引导调整为政府主导,各方利益博弈更少。湾溪社区城中村改造按照“政府主导、市场运作、自愿参与、自愿拆迁、联合开发、共同发展”的原则,由具备房地产开发资质的区属国有公司作为开发主体单位,严格按照土地招拍挂程序购买土地和招投标程序选择施工建设单位,社区居民不直接入股国有公司,有效避免了村集体主导的模式中股东过多决策难统一,以及纯开发商主导的模式中追求利润最大化的弊端。
 
  由业余团队调整为专业团队,项目运作品质更好。由国有公司成立湾溪社区城中村改造项目部,聘请第三方专业房地产开发规划、策划、销售团队,负责项目全程运作,项目的整体规划和品质更加符合城中村改造实际。同时,把社区干部纳入专业征拆队伍,进一步加强业务知识培训,与机关专业征地拆迁干部共同开展拆迁户思想工作,有效疏通了征地拆迁“最后一公里”问题。
 
  由单一出资调整为联合凑资,资金利用更加灵活。由政府对愿意参与城中村改造的拆迁户实行货币化安置,拆迁户在湾溪城中村项目中按政策比例回购门面商铺和商品房,国有公司给予建设成本价回购的优惠政策。同时,为进一步降低运作风险,项目采取滚动开发模式分三期建设,并对通过招投标程序选定的施工建设单位提出较高的垫资比例和保证金要求,确保项目资金运转安全高效。
 
  由预留资产调整为回购资产,市场运作程度更高。社区成立湾溪置业有限公司,社区居民入股作为公司股东,在同等条件同等价格情况下优先承接项目开发中的房屋拆除、物业管理等业务,严禁社区居民个人承揽,利润由股东共享。整个项目完成后,为确保国有资产稳定盈利,在扣除用于拆迁户安置和国有公司利润后,同意湾溪置业公司利用社区集体资金按成本价回购一定比例的门面商铺和商品房,作为集体资产。
 
  成效显著 造福于民
 
  湘西经开区通过创新拆迁安置方式,探索城中村改造新模式,实现了“四个转变”,取得了社会效益和经济效益的最大化。
 
  村民变股民,经济收入只增不减。据测算,目前牯牛坪1组居民每户都有几套商品房和临街门面,按照经开区房地产均价计算,平均每户固定房产价值已上百万元,原股东股权价值已从入股人均6000元飚涨至50万元。同时,公司每年还将房屋租金、物业管理利润向各股东分红,仅2017年股东人均分红就达万元。
 
  集体变公司,综合实力明显增强。自2017年1月牯牛坪城中村项目首期28层72套住宅楼建成封顶,随即被抢购一空。据测算,按门面商铺30000元/平方米、 商品房4500元/平方米均价,牯牛公司现持有资产近2亿元。为确保资产进一步升值,公司对门面商铺只租不售,预计年租金收入可达500余万元。牯牛坪社区已成为湘西的“华西村”,自治州第一社区。
 
  村庄变小区,环境面貌大为改善。如今的牯牛坪社区1组已经成为集居住、商业、休闲、娱乐、人文交流为一体的多功能高档综合社区,居民彻底告别了曾经的脏、乱、差居住环境,与湘西经开区“州府新城、产业新区”城市形象同步提升,相得益彰,社区居民生活条件得到显著改善。
 
  安置变开发,政府税费大幅增收。原有的宅基地安置方式,政府要无偿划拨大量土地修建安置区,不仅没有任何税费收入,还需投入大量安置区建设资金。而采取城中村改造市场运作模式,可以实现土地资源效益最大化。据测算,仅牯牛坪和湾溪两个社区城中村改造项目,就可以向园区上缴土地出让金和各种建安交易税费上亿元。若6个社区全部实施城中村改造,可盘活土地1200亩,实现土地出让增收近18亿元,税费增收10亿元以上。
(稿源:湘西网-团结报)
(作者:陈文君)
(编辑:杨世芳)
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