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在民族地区土壤中生根发芽——从湘西自治州县乡人大工作发展历程看“中国式民主”制度的自信与活力
http://www.xxnet.com.cn 时间:2019-10-31 10:24:55 湘西网 我有话要说

  李玮

  “要不断加强县乡人大的自身建设,认真贯彻落实好中央、省委关于加强县乡人大工作和建设的文件精神,配强县乡人大力量,全面理解改革精神,努力开创人大工作新局面”。2019年8月,湖南省人大常委会副主任周农在湘西自治州吉首市石家冲街道办事处、矮寨镇坪朗村人大代表创业示范点实地调研了解县乡人大工作和建设、人大代表联系群众工作站、人大代表履职等情况时,充分肯定湘西自治州精准施策扎实推进县乡人大工作和建设所取得的效果,并要求湘西自治州进一步提升政治站位,始终坚持党对人大工作的全面领导,把加强县乡人大建设转化为基层民主政治建设的生动实践,为打赢民族地区精准脱贫攻坚战发挥积极作用。

  县乡两级是民主政治建设的基础和关键环节。1979年7月1日,五届全国人大常委会第二次会议通过的地方组织法和选举法规定,在全国县级以上人民代表大会设立常务委员会。根据这一规定,1979年11月至1980年12月,湘西土家族苗族自治州县级人大常委会相继建立,乡镇人大工作机构从“无”到“有”不断发展完善。四十年砥砺奋进铸辉煌,湘西自治州各级人大紧紧围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针政策,结合民族地区实际,创造性地做好地方人大立法、监督、代表和自身建设等工作;四十年人民民主开新篇,人民代表制度在民族地区生根开花,全州县乡人大工作建设迈上新台阶,基层人大工作呈现新风貌。

  从“面对面”到“心连心”,创新代表工作践行群众路线步入2.0时代

  1983年1月,吉首市第一届人大常委会第二次会议通过了《关于市人大常委会联系代表和代表联系群众的暂行办法》,提出了常委会开展代表工作的基本框架。同年,吉首市人大开始定期组织市乡两级人大代表深入乡村,带上干粮,备好蓑衣,靠着双脚翻山越岭走访联系选民群众,面对面了解群众困难、传达群众心声、解决群众问题。民主春风拂山城,苗族山寨的鼓声中迎来了代表们的身影,土家转角楼的木梯上留下了代表们的足迹。

  2003年,吉首市第七届人大常委会在乡镇、街道和市人大代表中部署开展“争先创优”活动,提高代表履职积极性,群众反响热烈,引来全州各县市人大纷纷效仿。

  2004年,吉首市在街道设立人大常委会街道工作委员会,作为常委会的派出机构,作为联络、组织、服务辖区代表的阵地。同年,创新代表联络员制度,尝试组建专业代表活动小组,在拓展代表活动方式、提高代表活动质量方面取得重大突破。

  2005年,吉首市人大常委会通过了《关于市人大代表向选民述职暂行办法》,为代表接受选民监督、人民群众参与民主政治提供了新的形式。在白岩乡开展代表向选民述职活动当天,恰逢当地的赶场日,来自附近村寨的老老少少挤满了会场内外,认真看着自己“画圈圈”投票选出来的代表掰着手指头比划着告诉大家他做了哪些事。潜移默化中,选民行使了对人大代表的监督权,切实感受到管理国家事务的主人翁地位,人民代表大会制度的重要性得到了普及,社会主义民主法制建设在民族地区犁翻沃土开新历。

  在代表工作中践行群众路线永无止境。党的十八大和十八届三中全会提出,完善人大代表联系群众制度,通过建立健全人大代表联络机构、网络平台等形式密切人大代表同人民群众的联系。如何在完善固定联系、走访联系等现有联系方式的基础上,积极探索代表联系群众新的方法途径,做到既贴近代表、贴近群众、贴近实际,又简单、便捷、实用、有效?湘西自治州凤凰县人大常委会利用有限的资源率先进行了大胆的创新。

  “只要鼠标轻轻一点,人大代表个人履职情况,就一目了然。”2016年12月6日,凤凰县人大代表滕海军在沱江镇人大联系群众电子工作室一边熟练地操作平台电脑,一边饶有兴趣地向大家介绍。凤凰县人大常委会联合沱江镇人大,与“凤凰县城区信息管理平台”实现信息资源共享,于2014年建立网络版“人大联系群众电子工作室”,与纳入平台城区管理系统的65个县直单位和7个社区进行对接,直接收集、整理和交办群众意见,并在代表联系群众工作室的控制中心实行动态化管理。在新时代背景下,信息化手段在加强代表密切联系群众的过程中发挥着越来越重要的作用。

  建立健全人大常委会与代表、代表与选民的联络机制,是人大常委会和代表依法开展工作的客观需要,也是创新代表工作的必然要求。以创新精神不断完善联络机制,可以有效畅通民主渠道;而民主渠道的畅通,又可以形成鼓励创新、支持创新的良好氛围。2013年6月,湘西自治州人大常委会下拨了16.5万元建设引导资金,协调配发工作经费300余万元,在全州各乡镇人大、各街道人大工委开展代表联系群众工作室建设。截至2018年12月,全州115个乡镇、街道已建立代表联系群众工作室1002个,其中在基层设立的工作平台903个,由各级人大工作机构直接管理的工作平台99个,全部实现网络信息化,基本实现了乡镇、街道全覆盖。

  湘西自治州各县市人大常委会以实体平台(代表联系群众工作站、代表之家等)为基础,网络平台、服务软件为配套,努力实现实体与网络平台的有效衔接,互促共进,多渠道丰富联系人民群众的方式方法。“只要选民家里有一台电脑或者手里有一部手机,就可以和我们的网络版‘人大联系群众电子工作室’进行互动,提出批评、意见和建议。进站值班的代表,把群众建议、批评、意见统一登记分类,及时向县市人大常委会反映”。如今,人大联系群众电子工作室成了代表与选民交流互动,收集社情民意、化解社会矛盾、促进代表履职、提升代表形象的新平台,代表与群众既可以“面对面”交流沟通,也可以通过网络时时刻刻“心连心”,创新代表工作践行群众路线步入了2.0时代。

  从“重监督轻制约”到“硬起来实起来”,倾力开展监督工作,奏响工作评议“交响乐”

  1989年3月,永顺县人大常委会为加强生态建设监督,作出了《关于五年消灭荒山十年绿化永顺的决议》。此后,县人大常委会开展林业专项视察10多次,提出意见、建议70多条。如今全县森林覆盖率达73.8%,获评湖南省重点林业县称号;累计完成退耕还林107.46万亩,成为全国“退耕还林第一县”。

  2000年9月,吉首市人大常委会在分析信访案件信息时,发现马颈坳镇竹寨村在罢免村主任和重新选举村主任的过程中,违反了《村民委员会组织法》的有关规定。对法律法规实施情况的监督必须落到实处,发现问题的市人大常委会马上组建调查组进驻竹寨村进行调查。核实情况后,市人大常委会对违法行为立即予以纠正,并协调有关部门重新依法组织了该村村主任的罢免和选举,切实维护了法律的尊严,并在当地传为佳话,老百姓无不拍手称赞。

  2004年,花垣县不断出现骨干教师流失、现有教师上访事件,群众对本县教育落后于周边县市的情况日益不满。针对人民群众的呼声,县人大常委会主动作为,有计划的安排和听取了县人民政府发展教育事业的专项工作报告,督促县财政分期拨付了历年拖欠的教育专项资金,督促政府相关部门对全县中小学校的周边环境开展专项整治。经过强有力的人大监督,教师的工资得到了按时发放,花垣县教师的生活补贴跃居全州同类最高,乡村教师住上了公转房。教育颓势一举扭转,从此花垣县走上了建设教育强县的快车道。

  四十年来,湘西自治州各县市人大常委会认真履行法律赋予的监督职能,不断加强和改善监督工作,有力地推动和促进了县域经济和社会的快速发展,受到了人大代表和广大人民群众的称赞和好评。受历史原因和环境影响,县市人大常委会的监督工作往往存在“重监督轻制约”的问题,缺乏对行政权力配置的必要关注和有效约束,不利于行政权力配置的合理性和行政权力运行的规范性。如何让人大监督“硬起来实起来”,县市人大常委会在实践中深切的感受到,只有敢于监督,人大才有权威;只有善于监督,监督才效率,才能在监督中实现制约。在不断探索中,工作评议制度成为了县市人大常委会敢于监督、善于监督的有益尝试。

  “市环保局得满意票15票,基本满意票6票,不满意票3票”,2015年7月,吉首市人大常委会第二十五次会议正在对市环保局近三年来的工作开展情况进行了工作评议:“要加大对新污染源的治理,如手机基站发射塔的辐射问题,环保部门要引起重视”,“万溶江、峒河饮用水源保护的形势还很严峻,要加大对水体上游生活废水等污染排放的监管力度,城区内要加强建筑扬尘、渣土管理力度,改善空气质量”……在评议现场,代表们踊跃发言。“环境保护工作监督,只有起点,没有终点!”吉首市人大常委会主任唐虎掷地有声地给全市老百姓一份沉甸甸的承诺。

  “满意96票,基本满意15票,不满意0票。测评结果:满意。”2017年9月12日,古丈县十七届人大常委会第六次会议对县国土资源局、安全生产监督管理局、经济和信息化局进行了工作评议,当场公布满意度测评结果。为加强人大监督工作,古丈县人大精心奏响了一曲工作评议的“交响乐”:准备好评前“词谱”。修订出台了工作评议暂行办法,规定两次被评为“不满意”的部门,应对被评议部门的主要负责人依法提出询问、质询和组织特定问题调查委员会进行调查,根据调查结果提出撤职案,有力地增强了监督的刚性;广纳群众“曲调”。每年评议工作期间,调查组都会通过深入实际走访、座谈、民主测评等形式开展为期两个月的实地调研;演奏评议“交响乐”。为提高评议效果,会议邀请县委、县政府主要领导和分管领导、政府副县长、政协副主席、各乡镇人大主席、部分县人大代表列席参与指导评议工作;落实整改“和声”。评议结束后,县人大常委会形成评议意见转交被评议部门,要求县人民政府及其相关部门按时整改,并作为对被评议单位年终考核的重要依据。对于重大问题,依法提出质询,或组织特定问题调查委员会进行调查。

  “掘九井而无一水,非无水也,力不及也”。经过多年实践探索,湘西自治州各县市人大常委会对评议工作及整改工作落实,既有打“持久战”的心理准备,又有“咬定青山不放松”的坚守,当年解决不了的,来年接着干;一届没完成的,下一届接着来,打破了“年”和“届”的界限,从“重监督轻制约”到“硬起来实起来”,奏响了一首工作评议的“交响乐”,让监督工作落到实处,开花结果。

  “心事浩茫连广宇,于无声处听惊雷”,积极在地方立法工作中“有所作为”

  2019年10月21日,十三届全国人大常委会第十四次会议继续审议民法典婚姻家庭编草案,这是此项关系全民的基础性法律第三次进行审议。作为新中国成立后出台的第一步法律,婚姻法制定到一次次修改,见证着人大对立法工作的主导作用不断得到认可与强化,映射出我国法治建设不断发展进步。与此同时,湘西自治州各级人大及其常委会也在立法工作中积极作为,在民族自治地区抒写了新时代立法工作新篇章。

  从1979年至今,湘西自治州地方立法走过了不平凡的40年。湘西土家族苗族自治州人大常委会在组织民族区域自治立法的过程中,把民族区域自治这一地方特色摆在立法的突出位置,使立法规范带有独特的“民族性、民生性”。湘西地方立法工作从无到有、从蹒跚起步到逐渐完善,取得显著成绩。在这一过程中,各县市人大及其常委会积极发挥基层人大优势,积极参与地方立法工作,把配合好、参与好地方立法工作作为常委会的一项重要工作,发挥好立法机构和社会公众的桥梁纽带作用,积极在地方立法工作中“有所作为”。

  1986年7月14日,湘西土家族苗族自治州第七届人民代表大会第四次会议通过《湘西土家族苗族自治州自治条例》,并经湖南省第六届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准于1986年9月20日起公布施行,这标志着湘西州人大常委会立法工作扬帆起航。

  2004年2月28日,《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》经州十一届人大二次会议通过;2005年3月31日,《湘西土家族苗族自治州里耶历史文化名镇保护条例》经州十一届人大三次会议通过。加强少数民族地区历史文化名城的法律保护是增强民族地区竞争力和影响力的迫切需要,更有利于维护文化的多样性。在这一过程中,凤凰县和龙山县人大常委会发挥县乡两级人大代表来自基层直选的优势,广纳民意,在前期积极提出立法项目建议,为确定优质立法项目奠定良好基础;同时发挥县级人大及其常委会作为代议机构的优势,认真组织开展立法调研,为这两部条例制定过程提供了有益参考。

  2015年7月4日,在德国波恩召开的联合国第39届世界遗产大会上,湘西自治州永顺县老司城遗址成功列入《世界遗产名录》,实现了湖南省世界文化遗产实现“零”的突破,也是中国第48处世界遗产。在这背后,也包含着永顺县人大常委会协助立法护航申遗的艰辛:2013年,国家文物局决定将老司城遗址、湖北唐崖土司遗址、贵州海龙屯遗址联合申遗。申报世界文化遗产,一个必备条件是遗产地必须要有一部专门的立法保护条例,如何利用法律法规把遗址保护好成为地方立法不可回避的课题。为尽快出台保护条例,服务申遗大局,时任永顺县人大常委会原主任刘纯玺担任立法组组长,调度立法工作。《湘西土家苗族自治州老司城遗址保护条例》于2013年4月11日在省人大常委会上通过了审查批准,从启动立法到颁布实施,历史390天,创先了国内地方立法历史最短的立法纪录,为老司城遗址申遗创造了必备的法制保障条件。

  2016年4月1日,湖南省十二届人大常委会第二十一次会议通过《湖南省人民代表大会常务委员会关于确定邵阳、张家界、永州、怀化、娄底、湘西土家族苗族自治州人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定》,自此,湘西自治州享有完整的立法权,包括自治立法权和一般地方立法权。这一改变不仅拓展了州人大的职能,同时也丰富了县级人大及其常委会的履职内容。在这种情况下,立法工作与县级人大的关系越来越紧密,参与地方立法工作已成为县级人大及其常委会的重要工作之一。

  酉水河是流经鄂渝黔湘4个省市的一条重要河流,共汇接武陵山区190多条大溪小河,纵横4省市、2个州、11个县。近年来,由于流域内的无序开发、工农业生产、生活废水及垃圾污染,导致水土流失严重,生态环境日益恶化,保护酉水河刻不容缓。龙山县人大常委会为推动酉水河保护的立法工作,积极联系湖北省来凤县人大常委会,数次开展联合调研,为立法工作提供了详实的依据。2015年4月,起草酉水河流域保护条例专家座谈会在龙山县召开。2016年9月,

  《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》由恩施自治州人大常委会表决通过。2017年1月,《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》由湘西自治州人大常委会表决通过。湖北省、湖南省人大常委会分别批准了上述条例。这次协作立法开创了湖南省区域协作立法先河,是湘西自治州立法史上一次重大创新,为湖南省立法实践探索了新模式。

  截至2019年8月,围绕经济、文化、社会发展和民生事业开展立法,共组织制定实施了自治条例1部、单行条例23部、地方性法规4部。这28部地方性法规和条例为民族团结、经济社会发展、精准扶贫及全面小康建设助力护航。

  “琴弦松弛难奏民主华丽乐章”,汇聚奋进新时代的磅礴伟力,让加强县乡人大建设的脚步永不停息

  1980年12月,花垣县第八届人民代表大会选举产生了15名常委会委员,并宣布成立了常务委员会,揭开了人民代表大会制度在花垣县实践的新篇章。常委会成立后,仅设立办公室一个工作机构,全体机关干部不过10人,整个机关办公面积不足90平方米。就是在这样简陋的条件下,花垣县人大常委会艰难起步。

  1987年,经过多次争取,花垣县人大常委会增设了联络(1990年更名为选举任免联络工作委员会)、法制(1998年更名为内务司法工作委员会)、财政经济、教育科学文化卫生工作委员会,突破了机关仅有一个工作机构的束缚,机关干部达到16人。

  1991年,增设民族侨务工作委员会(1998年更名为民族侨务外事工作委员会)。1999年增设农经、城市建设环境保护工作委员会。至此,花垣县人大常委会工作机构基本固定,并延续十余年。州内其他县市人大常委会在前二十年内,基本走过了同样的发展路径。县市人大常委会组织机构的建设和发展,长期处于经济社会进步倒推人大常委会发展的怪圈,不仅落后于时代,也影响了人大的各项工作开展和依法履职。

  “琴弦松弛难奏民主华丽乐章”,没有强有力的组织机构,夯实基层民主政治建设只能是一句口号。只有汇聚奋进新时代的磅礴伟力,才能让加强县乡人大建设的脚步永不停息。2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,揭开了我国基层民主政治建设的新篇章。湘西自治州紧紧抓住这一历史契机,立足推动新时代人大事业全面发展,以钉钉子的坚韧和执着,推动中央文件落地落实。

  加强县乡人大组织建设,从规范工作机构开始。八县市人大除按文件要求,统一规范设立了法制、财政经济专门委员会,内务司法、教科文卫、农业、民族侨务、选举任免联络、预算等工作委员会外,围绕生态州建设的需要还设立了城乡建设环境保护专门委员会,设立了副科级的信访办,为办公室内设机构,核定专委会一正两副、工作机构一正一副,正副科级领导职数23名,解决了长期以来存在的机构设置不统一、编制不足、一人一委等问题。全州县市人大机关原有编制192个,统一设置后增加编制48个。县市人大常委会组成人员从19至27名,增加到33或35名,专职委员比例达到60%以上。各乡镇人大主席、街道人大工委主任均实现专职配备,并进入同级党委班子,选配1至2名能力较强的同级干部担任专职副主席,并配备一名人大专干专门从事人大工作。

  开放“源头活水”,才能激发干部活力。全州人大干部培养、选拔和任用纳入了干部队伍建设总体规划,人大干部学习培训、轮岗交流、挂职锻炼等工作制度得到完善和规范,建立健全了县乡人大干部管理机制。文件实施仅两年,全州就有4名县人大常委会副主任交流到政府任职,1名县人大常委会副主任交流到县政协任职,3名县市人大常委会办公室主任提拔为副县级实职领导,153名乡镇人大主席被重用任乡镇党委书记、乡镇长或交流到县直重要岗位任职。开放了“源头活水”,全州人大干部有为有位。

  改善工作条件,让人大工作硬件有保障、履职有平台。全州县乡人大硬件设施建设得到全面加强,县级人大常委会电子表决系统实现了全覆盖,信息化建设积极推进,县市常委会建立了县级人大门户网站和人大工作微信群。县乡两级人大工作经费和会议费、培训费、代表履职等经费全部纳入财政预算,提高了无固定收入代表的误工补贴,人大经费得到了切实保障。

  “全州县乡人大建设做到了工作机构规范设置到位、人员编制配备到位、工作力量充实到位、干部履职培训到位、工作制度完善到位、工作经费保障到位等六个到位”州人大常委会主任彭武长欣喜的表示,全州县乡人大组织建设整体前进了一大步,达到了历史最好水平。

  “潮平岸阔催人进,风正扬帆正当时”。四十年风雨,四十载辉煌。地方人大设立常委会是我国政权建设的一项重大改革,是人民代表大会制度的重大发展。四十年来,湘西自治州作为民族自治地区,县乡人大工作和建设走过了艰辛的探索历程,取得了绚烂的历史成绩,镌刻着民族团结的光荣印记,让人民代表大会制度在民族地区的土壤中生根发芽充满活力,让“中国式民主”制度的自信满溢在基层群众的心间。

(稿源:湘西网)
(作者:李玮)
(编辑:杨贤清)
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